Construcción y grandes proyectos: por qué las empresas constructoras deben estructurar antes los requisitos

Introducción

La Elbphilharmonie debía costar a la ciudad de Hamburgo 77 millones de euros y estar terminada en 2010. Se inauguró en enero de 2017 y la aportación municipal ascendió finalmente a unos 789 millones de euros. El aeropuerto BER debía abrir en 2011 y costar unos 2.000 millones de euros; entró en funcionamiento en 2020, con un coste final comunicado públicamente de unos 7.300 millones de euros. Stuttgart 21 se presupuestó en el acuerdo de financiación de 2009 en 4.088 millones de euros; Deutsche Bahn ya cifra el coste en más de 11.400 millones de euros.

Estos tres proyectos son los símbolos más conocidos de un patrón, pero no son casos aislados. Unestudio de la Hertie School, muy citado, dirigido por Genia Kostka, examinó 170 grandes proyectos alemanes: los 119 ya finalizados superaron el presupuesto en un 73% de media. Los 141.000 millones de euros previstos se convirtieron realmente en unos 200.000 millones, un sobrecoste de cerca de 59.000 millones de euros. Las causas rara vez están en la obra. Surgen años antes, al definir hasta qué punto los requisitos se describen de forma completa e inequívoca antes de que entre la primera excavadora.

De ello se desprende una consecuencia clara para las empresas constructoras que licitan grandes proyectos públicos y privados: quien estructura las especificaciones técnicas, las evidencias, los trabajos de subcontratistas y los riesgos solo en la obra, empieza demasiado tarde. A continuación abordamos la situación del mercado, la contratación pública (VOB, VgV, umbrales de la UE), la descripción de prestaciones conforme al artículo 7 de la VOB/A, las pruebas de solvencia, la responsabilidad por subcontratistas, las normas y la digitalización con GAEB y BIM.

El mercado de la construcción en cifras

La construcción es uno de los mayores sectores de inversión y actualmente atraviesa una fase de debilidad real. La imagen estadística de la industria alemana de la construcción registra para 2023 una facturación en la construcción principal de 162.600 millones de euros, un aumento nominal del 1,4%, pero una caída real del 5,2%, el tercer descenso real consecutivo. Para 2024, la Oficina Federal de Estadística informa de una entrada de pedidos en la construcción principal de 103.500 millones de euros. Resulta llamativa la divergencia: la ingeniería civil creció un 3,4% en términos reales, hasta 56.300 millones de euros, impulsada por grandes encargos de autopistas, puentes, túneles y la ampliación de redes, mientras que la edificación cayó un 5,0% en términos reales, hasta 47.200 millones de euros.

La magnitud global es el volumen de construcción, que también incluye rehabilitación, modernización y planificación. Según el cálculo del volumen de construcción del DIW, se situó en 565.300 millones de euros en 2023, de los cuales 79.000 millones de euros (14,0%) correspondieron a construcción pública. El indicador económico más restringido de inversión en construcción fue de 487.000 millones de euros en 2023, con una participación pública del 12,1%. Por tanto, quien se dirige a la construcción pública opera en un mercado de más de 80.000 millones de euros al año, íntegramente licitado conforme a la normativa de contratación pública.

La debilidad no es un fenómeno exclusivamente alemán. Según el instituto ifo, el volumen de construcción en la zona EUROCONSTRUCT se redujo un 2,7% en términos reales en 2024 y cerca de un 4% en total durante 2023 y 2024. Para 2025 y 2026, los investigadores prevén una recuperación lenta (+1,3% y +1,8%, respectivamente). Los datos de Eurostat confirman el panorama: la producción de la construcción disminuyó en 2024, de media anual, un 0,9% en la zona euro y un 1,3% en la UE. En un mercado más estrecho, cada proyecto ganado cuenta más y cada cálculo erróneo pesa aún más.

El problema central: los requisitos maduran demasiado tarde

El Gobierno federal encargó un estudio sistemático de las causas de los grandes proyectos fallidos. La Comisión de Reforma para la Construcción de Grandes Proyectos, creada por el entonces Ministerio Federal de Transportes, presentó su informe final en 2015. Su principio rector es: «Primero planificar, luego construir». La conclusión subyacente: en la práctica, los costes y los plazos se fijan a menudo de forma vinculante antes de que la planificación esté madura. Se adjudican contratos al licitador más barato sobre la base de descripciones de prestaciones incompletas, lo que conduce a pérdida de calidad, conflictos y costosos trabajos adicionales.

Esta observación coincide con la investigación internacional. Bent Flyvbjerg, quien ha definido el campo de la investigación sobre megaproyectos, resume su análisis de cientos de proyectos en una «ley de hierro»: nueve de cada diez grandes proyectos superan su presupuesto.

Fuente: Flyvbjerg, The Iron Law of Megaprojects

El análisis del estudio de Hertie muestra hasta qué punto los sobrecostes varían según el tipo de proyecto. La media del 73% es un valor medio por proyecto; de forma agregada, 141.000 millones de euros previstos se enfrentan a unos 200.000 millones de euros reales. Los edificios públicos se sitúan más cerca de la media, mientras que los proyectos de TI y energía la superan claramente.

Sobrecoste medio por tipo de proyecto. Fuente: Hertie School / Genia Kostka (2015).

El denominador común rara vez es un fallo de ejecución. Es una base de requisitos que aún no era fiable en el momento de la adjudicación. Para una empresa constructora licitadora, esto significa dos cosas: una descripción de prestaciones incompleta es un riesgo que debe reconocerse y valorarse, y el propio análisis de la licitación determina si el precio se sostiene al final.

La arquitectura de la contratación: VOB, VgV y el principio de cascada

Los contratos públicos de construcción no se conceden mediante libre negociación, sino a través de un marco normativo de varias etapas. La VOB es central: la Ordenanza de Adjudicación y Contratación de Obras, que consta de tres partes:

• VOB/A regula la adjudicación, es decir, cómo el poder adjudicador público licita y adjudica el contrato.
• VOB/B regula las condiciones contractuales de ejecución, desde la recepción de la obra y las notificaciones de impedimentos hasta los conocidos trabajos adicionales conforme al artículo 2.
• VOB/C contiene las Condiciones Contractuales Técnicas Generales (ATV), publicadas como normas DIN, desde la norma general DIN 18299 hasta las normas específicas de oficio DIN 18300 (movimiento de tierras) a DIN 18459 (demolición y desmontaje).

Por encima de la VOB se sitúan el Derecho de la UE y el federal. El principio de cascada describe el orden de prelación: directivas de la UE, por debajo la GWB (Ley contra las Restricciones de la Competencia, parte 4), por debajo la VgV (Ordenanza de Contratación Pública), que a su vez remite a la VOB/A para las obras. El Derecho de rango superior prevalece sobre el de rango inferior, como en una cascada.

El procedimiento aplicable depende del valor del contrato. Si supera el umbral de la UE, debe licitarse en toda Europa conforme a la GWB y la VgV (para obras: sección 2 de la VOB/A, «UE»); por debajo se aplican las normas nacionales (sección 1 de la VOB/A o UVgO). Los umbrales se ajustan cada dos años. Desde el 1 de enero de 2026, el valor para contratos de obras es de 5.404.000 euros netos (antes, 5.538.000 euros para 2024/2025), mientras que para suministros y servicios se aplican entre 140.000 y 216.000 euros según el poder adjudicador. En grandes proyectos, el ámbito por encima del umbral es la norma, con publicación europea y un campo de licitadores correspondientemente amplio.

Artículo 7 de la VOB/A: la descripción de prestaciones clara y exhaustiva

La descripción de prestaciones es la parte más importante de cualquier licitación de obras. El artículo 7 de la VOB/A formula para ello un principio que marca a todo el sector:

Fuente: Artículo 7 de la VOB/A, vergabevorschriften.de

La VOB prevé dos formas de describir esta prestación. En la descripción de prestaciones con lista de partidas (artículo 7b), el poder adjudicador desglosa la prestación en posiciones individuales, descritas y calculables: la licitación clásica y detallada. En la descripción de prestaciones con programa de prestaciones (artículo 7c), la descripción funcional, el poder adjudicador solo define el objetivo y deja la solución al licitador, por ejemplo en adjudicaciones llave en mano. Ambas variantes exigen la misma claridad, pero desplazan en distinta medida el trabajo de estructuración al licitador.

Las consecuencias cuando la descripción no cumple este requisito están jurídicamente aclaradas. Conforme a un principio que se remonta a una sentencia del BGH de 2013 (VII ZR 227/11), las ambigüedades de la descripción de prestaciones corren a cargo del poder adjudicador público. El licitador no está obligado a impugnar cada ambigüedad antes de presentar la oferta. Esta es la mecánica económica detrás de muchos trabajos adicionales: cada posición imprecisa es una reclamación posterior que la empresa constructora puede hacer valer y que el poder adjudicador asume.

Evidencias y solvencia: quién puede licitar

Antes de que una oferta cuente en cuanto a su contenido, el licitador debe acreditar su solvencia. La GWB exige en su artículo 122 que los contratos se concedan únicamente a «empresas expertas y eficientes (aptas)». La solvencia se limita a tres ámbitos: habilitación y autorización para ejercer la profesión, capacidad económica y financiera, y capacidad técnica y profesional. Esta división tripartita refleja el artículo 58 de la Directiva de contratación pública de la UE 2014/24/UE; para obras, el artículo 6a UE de la VOB/A la concreta.

Para que las empresas no tengan que aportar de nuevo las mismas evidencias en cada licitación, existe la precalificación. La Asociación para la Precalificación de Empresas Constructoras gestiona el registro oficial (PQ-VOB), en el que las empresas acreditan anticipadamente su solvencia una vez al año y la demuestran mediante un número de registro. La asociación cuantifica así el beneficio: los costes anuales de la precalificación equivalen aproximadamente al triple del esfuerzo de un único procedimiento de acreditación, por lo que ya se amortizan con unas pocas licitaciones al año.

Subcontratistas: la cadena de ejecución como riesgo

Casi ningún gran proyecto es construido por una sola empresa. La estadística sobre actividad de subcontratación muestra hasta qué punto el sector recurre a la subcontratación: en las grandes empresas (500 o más empleados), la proporción de subcontratistas fue del 43% en 2021 y del 41% en 2022; en la edificación, la tendencia a subcontratar alcanzó el 45% en 2022. Como en la cadena de suministro industrial de otros sectores, cada subcontratista multiplica el número de requisitos y evidencias que deben coordinarse.

Jurídicamente, esta cadena está vinculada a riesgos considerables para el contratista principal. Quien utiliza las capacidades de otras empresas, por ejemplo para una referencia exigida, se mueve en el régimen del recurso a capacidades de terceros (artículo 47 de la VgV), y para obras se aplica además el artículo 6d UE de la VOB/A: solo se puede invocar la capacidad profesional de otra empresa si esta ejecuta realmente los trabajos de que se trate.

A ello se suma la responsabilidad del contratista general. Conforme al artículo 14 de la AEntG, un empresario responde por el pago del salario mínimo de sus subcontratistas «como un fiador que ha renunciado a la excepción de excusión», es decir, como fiador solidario. Paralelamente, el artículo 28e, apartado 3a, del SGB IV obliga a responder por las cotizaciones a la seguridad social de las empresas constructoras contratadas. La adjudicación a subcontratistas no es, por tanto, solo una tarea de coordinación. Conlleva un riesgo directo de responsabilidad que empieza ya con la selección y la documentación durante la fase de oferta.

Normas y especificaciones técnicas: Eurocódigos, VOB/C y HOAI

Cada partida de una lista de prestaciones remite a normas técnicas, por lo general a varias. El dimensionamiento estructural se rige por los Eurocódigos, diez normas europeas desde la EN 1990 (bases del proyecto estructural), pasando por la EN 1992 (hormigón) y la EN 1993 (estructuras de acero), hasta la EN 1999 (aluminio), que se aplican en toda la UE y se implementan a escala nacional con su propio anexo (en Alemania como DIN EN 199x). La ejecución técnica se rige por las normas ATV de la VOB/C; la estructura de honorarios de la planificación, por la HOAI, con sus nueve fases de servicio, desde la determinación de bases (fase 1) hasta la supervisión del objeto (fase 9).

La cantidad de estas normas es elevada. De las más de 30.000 normas DIN, unas 3.900 son relevantes para la construcción. Un solo edificio residencial puede afectar a varios cientos de ellas. Para quien prepara la oferta, esto implica la misma tarea que en cualquier sector intensivo en normas: cada requisito técnico debe identificarse, asignarse a la norma y versión correctas y verificarse en cuanto a su viabilidad antes de que pueda surgir un precio fiable.

Digitalización: GAEB, AVA y la obligación BIM

Hace tiempo que el sector de la construcción no intercambia datos de licitación solo en PDF. ElComité Conjunto de Electrónica en la Construcción (GAEB), adscrito a la Oficina Federal de Construcción y Ordenación del Territorio, mantiene con el intercambio de datos GAEB (GAEB DA XML, actualmente versión 3.3) un formato abierto para el intercambio sin pérdidas de listas de prestaciones entre proyectistas, software AVA y licitadores. Cubre todo el proceso en fases claramente separadas: desde la lista de prestaciones (X81), pasando por la invitación a ofertar (X83) y la presentación de la oferta (X84), hasta la adjudicación (X86). Así, GAEB proporciona la base de datos estructurada de la que depende la automatización, de forma similar a los formatos de intercambio de datos de requisitos en otras industrias.

Estos datos se procesan en software AVA (licitación, adjudicación, facturación), que representa las fases de servicio 6 a 8 de la HOAI. El siguiente paso es el modelado de información de construcción (BIM). Con el Plan escalonado de planificación y construcción digitales, el Ministerio Federal de Transportes estableció en 2015 que, a partir de 2020, debe aplicarse el nivel de prestación BIM 1 a nuevos proyectos en su ámbito de competencia, es decir, la infraestructura de transporte. El Plan Maestro BIM de las carreteras federales convierte BIM en el proceso estándar para la construcción de carreteras federales a partir de 2026.

Una mirada a los participantes muestra que la estructuración no se simplifica. Según un informe del sector, el número de empresas implicadas en un proyecto de construcción aumentó alrededor de un 30% sector, el número de empresas implicadas en un proyecto de construcción aumentó alrededor de un 30% entre 2021 y 2023. Más participantes significan más interfaces y más evidencias que deben mantenerse coherentes, precisamente donde los procesos basados en documentos llegan a sus límites (véase también nuestro artículo «De la hoja de cálculo a la plataforma»).

Cómo es un análisis temprano y sistemático de requisitos

De todo ello se deriva un flujo de trabajo concreto para la fase de oferta. En lugar de tratar la lista de prestaciones como una hoja de cálculo que se rellena de precios al final, el análisis se convierte en un proceso propio y estructurado que cubre cuatro dimensiones: especificaciones técnicas, evidencias, trabajos de subcontratistas y riesgos.

En principio, esta estructuración puede reflejarse en cualquier hoja de cálculo, siempre que se mantenga la disciplina de forma consecuente. Sin embargo, con cientos de partidas, decenas de normas y varios subcontratistas, el camino basado en documentos alcanza los mismos límites que en otros sectores intensivos en licitaciones: falta de trazabilidad, evaluaciones incoherentes y ninguna reutilización de análisis anteriores. Plataformas especializadas como Tendric abordan precisamente este punto: los requisitos de licitación se capturan de forma estructurada, se clasifican, se asignan a las áreas especializadas responsables y se vinculan a evidencias, de modo que las cuatro dimensiones se mantienen coherentes durante toda la oferta.

El grado de madurez puede concebirse en niveles, como en otras industrias:

1. Excel y Word, sin trazabilidad entre partida, evidencia y cálculo
2. Software AVA con intercambio GAEB para el procesamiento estructurado de listas de prestaciones
3. Plataforma integrada que vincula y hace trazables las especificaciones técnicas, evidencias, subcontratistas y riesgos
4. Apoyo de IA para el análisis de partidas, el reconocimiento de normas y propuestas de evaluación basadas en una base de conocimientos consultable (más información en el artículo IA en el proceso de oferta)

Al igual que en la industria ferroviaria, donde el paso del pliego de necesidades al pliego de especificaciones sigue los mismos pasos, también en la construcción se aplica lo siguiente: sin datos estructurados, el apoyo de IA no tiene base. Quien está en el nivel 1 debe crear primero la estructura antes de automatizar.

Conclusión

El mercado de la construcción es grande, pero está sometido a presión real. Solo la construcción pública en Alemania mueve alrededor de 80.000 millones de euros al año. Los costosos fracasos del pasado, desde la Elbphilharmonie y el BER hasta Stuttgart 21, siguen el mismo patrón: los requisitos se estructuran demasiado tarde y de forma demasiado incompleta. De ello, la Comisión de Reforma derivó en 2015 el principio «Primero planificar, luego construir».

Para las empresas constructoras, la palanca está del lado del licitador. El artículo 7 de la VOB/A exige una descripción de prestaciones clara y exhaustiva; donde no lo es, surgen riesgos y trabajos adicionales que solo pueden controlarse si se analiza la licitación de forma sistemática antes de presentar el precio. Estructurar pronto las especificaciones técnicas, las pruebas de solvencia, los trabajos de subcontratistas y los riesgos no es una carga burocrática adicional. Es la diferencia entre una oferta que se sostiene y una que se renegocia a un coste elevado en la obra.

Las herramientas para ello están madurando. GAEB proporciona la base de datos, BIM e IFC se convierten en estándar, y plataformas como Tendric trasladan a la licitación de obras el tratamiento estructurado de requisitos que otras industrias ya conocen. Quien construye esta estructura pronto gana contratos y mantiene el control sobre lo que acabarán costando.