Budownictwo i duże projekty: dlaczego firmy budowlane muszą wcześniej strukturyzować wymagania

Wprowadzenie

Filharmonia nad Łabą miała kosztować miasto Hamburg 77 mln euro i zostać ukończona w 2010 roku. Otwarto ją w styczniu 2017 roku, a udział miasta wyniósł ostatecznie około 789 mln euro. Lotnisko BER miało zostać otwarte w 2011 roku i kosztować około 2 mld euro; rozpoczęło działalność w 2020 roku, przy ostatnio publicznie podanej kwocie około 7,3 mld euro. Stuttgart 21 został w umowie finansowania z 2009 roku wyceniony na 4,088 mld euro; Deutsche Bahn podaje obecnie ponad 11,4 mld euro.

Te trzy projekty są najbardziej znanymi symbolami pewnego schematu, ale nie są wyjątkami. Często cytowane badanie Hertie School pod kierownictwem Genii Kostki przeanalizowało 170 niemieckich dużych projektów: 119 już ukończonych przekroczyło budżet średnio o 73%. Planowane 141 mld euro zamieniło się faktycznie w około 200 mld euro, czyli dodatkowy koszt około 59 mld euro. Przyczyny rzadko leżą na placu budowy. Powstają lata wcześniej, przy pytaniu, jak kompletnie i jednoznacznie opisano wymagania, zanim ruszy pierwsza koparka.

Dla firm budowlanych składających oferty na duże projekty publiczne i prywatne wynika z tego jasny wniosek: kto porządkuje wymagania techniczne, dowody, świadczenia podwykonawców i ryzyka dopiero na placu budowy, zaczął za późno. Poniżej omawiamy sytuację rynkową, prawo zamówień publicznych (VOB, VgV, progi unijne), opis przedmiotu zamówienia zgodnie z § 7 VOB/A, dowody kwalifikacji, odpowiedzialność za podwykonawców, normy oraz cyfryzację z GAEB i BIM.

Rynek budowlany w liczbach

Budownictwo jest jedną z największych branż inwestycyjnych i obecnie przechodzi okres realnej słabości. Zestawienie danych niemieckiego przemysłu budowlanego wykazuje dla 2023 roku obrót budowlany w głównym sektorze budownictwa na poziomie 162,6 mld euro, nominalnie wzrost o 1,4%, lecz realnie spadek o 5,2% — trzeci realny spadek z rzędu. Za 2024 rok Federalny Urząd Statystyczny podaje napływ zamówień w głównym sektorze budownictwa w wysokości 103,5 mld euro. Znamienne jest zróżnicowanie: budownictwo inżynieryjne wzrosło realnie o 3,4% do 56,3 mld euro, napędzane dużymi zamówieniami na autostrady, mosty, tunele i rozbudowę sieci, podczas gdy budownictwo kubaturowe spadło realnie o 5,0% do 47,2 mld euro.

Szerszą miarą jest wolumen budownictwa, który obejmuje także remonty, modernizacje i projektowanie. Według wyliczeń wolumenu budownictwa DIW wyniósł on w 2023 roku 565,3 mld euro, z czego 79,0 mld euro (14,0%) przypadało na budownictwo publiczne. Węższy wskaźnik ekonomiczny inwestycji budowlanych wyniósł w 2023 roku 487 mld euro, z udziałem publicznym 12,1%. Kto kieruje ofertę do sektora budownictwa publicznego, działa więc na rynku przekraczającym 80 mld euro rocznie, konsekwentnie ogłaszanym w procedurach zamówień publicznych.

Słabość nie jest zjawiskiem szczególnym dla Niemiec. Według instytutu ifo wolumen budownictwa na obszarze EUROCONSTRUCT skurczył się w 2024 roku realnie o 2,7%, a łącznie w latach 2023 i 2024 o około 4%. Na 2025 i 2026 rok badacze oczekują powolnego ożywienia (+1,3% oraz +1,8%). Dane Eurostatu potwierdzają ten obraz: średnia roczna produkcja budowlana spadła w 2024 roku o 0,9% w strefie euro i o 1,3% w UE. Na bardziej ograniczonym rynku każdy zdobyty projekt ma większe znaczenie, a każdy błędnie skalkulowany projekt tym bardziej ciąży.

Główny problem: wymagania dojrzewają zbyt późno

Niemiecki rząd zlecił systematyczne zbadanie przyczyn nieudanych dużych projektów. Powołana przez ówczesne Federalne Ministerstwo Transportu Komisja Reformy Dużych Projektów Budowlanych przedstawiła w 2015 roku raport końcowy. Jej główna zasada brzmi: „Najpierw planować, potem budować”. Wniosek jest następujący: w praktyce koszty i terminy są często wiążąco ustalane, zanim projekt dojrzeje. Zlecenia są udzielane najtańszemu oferentowi na podstawie niepełnych opisów przedmiotu zamówienia, co prowadzi do spadku jakości, sporów i kosztownych roszczeń dodatkowych.

Ta obserwacja jest zgodna z badaniami międzynarodowymi. Bent Flyvbjerg, który ukształtował dziedzinę badań nad megaprojektami, podsumowuje swoją analizę setek projektów w „żelaznym prawie”: dziewięć na dziesięć dużych projektów przekracza budżet.

Źródło: Flyvbjerg, The Iron Law of Megaprojects

Jak różne są przekroczenia zależnie od typu projektu, pokazuje analiza badania Hertie. Średnia 73% jest średnią na poziomie projektów; łącznie planowanym 141 mld euro odpowiada faktyczne około 200 mld euro. Budynki publiczne są bliżej średniej, natomiast projekty IT i energetyczne znacznie ją przekraczają.

Średnie przekroczenie kosztów według typu projektu. Źródło: Hertie School / Genia Kostka (2015).

Wspólnym mianownikiem rzadko jest błąd wykonawczy. Jest nim baza wymagań, która w chwili udzielenia zamówienia nie była jeszcze wiarygodna. Dla firmy budowlanej składającej ofertę oznacza to dwie rzeczy: niekompletny opis przedmiotu zamówienia jest ryzykiem, które trzeba rozpoznać i uwzględnić w cenie, a własna analiza przetargu decyduje o tym, czy cena ostatecznie się utrzyma.

Architektura zamówień: VOB, VgV i zasada kaskady

Zamówienia publiczne na roboty budowlane nie są realizowane w drodze swobodnych negocjacji, lecz w ramach wielostopniowego systemu przepisów. Kluczowe znaczenie ma VOB, czyli regulamin udzielania i realizacji zamówień na roboty budowlane, który składa się z trzech części:

• VOB/A reguluje udzielanie zamówień, czyli sposób, w jaki zamawiający publiczny ogłasza przetarg i udziela zamówienia.
• VOB/B reguluje warunki umowy dotyczące realizacji — od odbioru, przez zawiadomienia o przeszkodach, po osławione roszczenia dodatkowe zgodnie z § 2.
• VOB/C zawiera Ogólne Techniczne Warunki Umów (ATV), publikowane jako normy DIN — od ogólnej normy DIN 18299 po normy branżowe DIN 18300 (roboty ziemne) do DIN 18459 (roboty rozbiórkowe i demontażowe).

Nad VOB znajduje się prawo UE i prawo federalne. Zasada kaskady opisuje hierarchię: dyrektywy UE, poniżej GWB (ustawa przeciw ograniczeniom konkurencji, część 4), poniżej VgV (rozporządzenie w sprawie udzielania zamówień), które z kolei dla robót budowlanych odsyła do VOB/A. Prawo wyższego rzędu ma pierwszeństwo przed niższym, jak w wodospadzie.

To, która procedura obowiązuje, zależy od wartości zamówienia. Powyżej unijnego progu zamówienie musi zostać ogłoszone w całej Europie zgodnie z GWB i VgV (dla budownictwa: dział 2 VOB/A, „UE”); poniżej obowiązują przepisy krajowe (dział 1 VOB/A lub UVgO). Progi są dostosowywane co dwa lata. Od 1 stycznia 2026 roku wartość dla zamówień budowlanych wynosi 5 404 000 euro netto (wcześniej 5 538 000 euro w latach 2024/2025), podczas gdy dla dostaw i usług obowiązuje, zależnie od zamawiającego, od 140 000 do 216 000 euro. W przypadku dużych projektów obszar powyżej progu jest regułą, z ogłoszeniem ogólnoeuropejskim i odpowiednio szerokim gronem oferentów.

§ 7 VOB/A: jednoznaczny i wyczerpujący opis przedmiotu zamówienia

Opis przedmiotu zamówienia jest najważniejszą częścią każdego przetargu budowlanego. § 7 VOB/A formułuje w tej sprawie zasadę, która kształtuje całą branżę:

Źródło: § 7 VOB/A, vergabevorschriften.de

VOB przewiduje dwa sposoby opisu tego świadczenia. W przypadku opisu z wykazem robót (§ 7b) zamawiający dzieli świadczenie na pojedynczo opisane i możliwe do skalkulowania pozycje — jest to klasyczny, szczegółowy przetarg. W przypadku opisu z programem świadczenia (§ 7c), czyli funkcjonalnego opisu przedmiotu zamówienia, zamawiający określa jedynie cel i pozostawia oferentowi rozwiązanie, na przykład przy zamówieniach „pod klucz”. Oba warianty wymagają tej samej jednoznaczności, lecz w różnym stopniu przenoszą pracę porządkowania na oferenta.

To, co dzieje się, gdy opis nie spełnia tego wymogu, jest prawnie rozstrzygnięte. Zgodnie z zasadą wynikającą z wyroku BGH z 2013 roku (VII ZR 227/11) niejasności w opisie przedmiotu zamówienia obciążają zamawiającego publicznego. Oferent nie ma obowiązku podnosić każdej wieloznaczności przed złożeniem oferty. To ekonomiczny mechanizm stojący za wieloma roszczeniami dodatkowymi: każda nieprecyzyjna pozycja jest późniejszym żądaniem, którego firma budowlana może dochodzić, a które ponosi zamawiający.

Dowody i kwalifikacje: kto w ogóle może złożyć ofertę

Zanim oferta zostanie oceniona merytorycznie, oferent musi udowodnić swoje kwalifikacje. GWB wymaga w § 122, aby zamówienia były udzielane wyłącznie „kompetentnym i zdolnym do wykonania (odpowiednim) przedsiębiorstwom”. Kwalifikacje są ograniczone do trzech obszarów: uprawnienia i zezwolenie na wykonywanie działalności zawodowej, zdolność ekonomiczna i finansowa oraz zdolność techniczna i zawodowa. Ten podział na trzy części odzwierciedla art. 58 unijnej dyrektywy zamówieniowej 2014/24/UE; dla robót budowlanych konkretyzuje go § 6a EU VOB/A.

Aby przedsiębiorstwa nie musiały w każdym przetargu ponownie przedstawiać tych samych dowodów, istnieje prekwalifikacja. Stowarzyszenie ds. prekwalifikacji firm budowlanych prowadzi oficjalny rejestr (PQ-VOB), w którym firmy raz w roku z wyprzedzeniem potwierdzają swoje kwalifikacje i wykazują je numerem rejestracyjnym. Stowarzyszenie ujmuje korzyść następująco: roczne koszty prekwalifikacji odpowiadają mniej więcej trzykrotnemu nakładowi pojedynczego postępowania dowodowego, a więc zwracają się już przy kilku przetargach rocznie.

Podwykonawcy: łańcuch realizacji jako ryzyko

Prawie żaden duży projekt nie jest realizowany przez jedną firmę. Statystyka działalności podwykonawczej pokazuje, jak silnie branża opiera się na dalszym zlecaniu prac: w dużych firmach (500 i więcej zatrudnionych) udział podwykonawców wyniósł w 2021 roku 43%, a w 2022 roku 41%; w budownictwie kubaturowym skłonność do dalszego zlecania była w 2022 roku największa i wynosiła 45%. Podobnie jak w przemysłowym łańcuchu dostaw w innych branżach, każdy podwykonawca zwielokrotnia liczbę wymagań i dowodów, które trzeba skoordynować.

Z prawnego punktu widzenia łańcuch ten wiąże się ze znacznymi ryzykami dla głównego wykonawcy. Kto korzysta z zasobów innych firm, na przykład z wymaganej referencji, działa w obszarze korzystania z potencjału innych podmiotów (§ 47 VgV), a w budownictwie dodatkowo obowiązuje § 6d EU VOB/A: na zdolność zawodową innego przedsiębiorstwa można się powoływać tylko wtedy, gdy przedsiębiorstwo to faktycznie wykonuje dane prace.

Dochodzi do tego odpowiedzialność generalnego wykonawcy. Zgodnie z § 14 AEntG przedsiębiorca odpowiada za wypłatę płacy minimalnej przez swoich podwykonawców „jak poręczyciel, który zrzekł się zarzutu uprzedniego dochodzenia”, a więc jak poręczyciel solidarny. Równolegle § 28e ust. 3a SGB IV ustanawia odpowiedzialność za składki na ubezpieczenie społeczne zleconych firm budowlanych. Zlecanie prac podwykonawcom nie jest więc wyłącznie zadaniem koordynacyjnym. Wiąże się z bezpośrednim ryzykiem odpowiedzialności, które zaczyna się już przy wyborze i dokumentacji na etapie oferty.

Normy i wymagania techniczne: Eurokody, VOB/C i HOAI

Każda pozycja wykazu robót odsyła do norm technicznych, zazwyczaj kilku. Obliczenia konstrukcyjne podlegają Eurokodom, dziesięciu normom europejskim — od EN 1990 (podstawy projektowania konstrukcji) przez EN 1992 (beton) i EN 1993 (konstrukcje stalowe) po EN 1999 (aluminium) — które obowiązują w całej UE i są wdrażane krajowo z własnym załącznikiem (w Niemczech jako DIN EN 199x). Wykonanie techniczne regulują normy ATV VOB/C, a strukturę wynagrodzeń za projektowanie — HOAI z dziewięcioma fazami usług od ustalenia podstaw (faza 1) do nadzoru nad obiektem (faza 9).

Liczba tych norm jest duża. Spośród ponad 30 000 norm DIN około 3 900 ma znaczenie dla budownictwa. Pojedynczy budynek mieszkalny może podlegać kilkuset z nich. Dla osoby opracowującej ofertę oznacza to takie samo zadanie jak w każdej branży intensywnie korzystającej z norm: każde wymaganie techniczne trzeba zidentyfikować, przypisać do właściwej normy i wersji oraz sprawdzić pod kątem możliwości spełnienia, zanim będzie można ustalić wiarygodną cenę.

Cyfryzacja: GAEB, AVA i obowiązek BIM

Branża budowlana od dawna nie wymienia danych przetargowych wyłącznie w PDF. Wspólny Komitet Elektroniki w Budownictwie (GAEB), działający przy Federalnym Urzędzie Budownictwa i Planowania Regionalnego, utrzymuje wraz z wymianą danych GAEB (GAEB DA XML, obecnie wersja 3.3) otwarty format bezstratnej wymiany wykazów robót między projektantami, oprogramowaniem AVA i oferentami. Obejmuje on cały proces w wyraźnie rozdzielonych fazach — od wykazu robót (X81), przez zaproszenie do złożenia oferty (X83) i złożenie oferty (X84), aż po udzielenie zamówienia (X86). GAEB zapewnia tym samym ustrukturyzowaną podstawę danych, od której zależy automatyzacja, podobnie jak formaty wymiany danych wymagań w innych gałęziach przemysłu.

Dane te są przetwarzane w oprogramowaniu AVA (przetarg, udzielenie zamówienia, rozliczenie), które odwzorowuje fazy usług HOAI od 6 do 8. Kolejnym krokiem jest modelowanie informacji o budynku (BIM). W planie etapowym cyfrowego planowania i budowania Ministerstwo Transportu w 2015 roku ustaliło, że od 2020 roku dla nowych projektów w swoim obszarze odpowiedzialności, czyli infrastruktury transportowej, należy stosować poziom usług BIM 1. Plan generalny BIM dla federalnych dróg dalekobieżnych czyni BIM od 2026 roku standardowym procesem w budowie federalnych dróg dalekobieżnych.

Spojrzenie na uczestników pokazuje, że uporządkowanie nie staje się prostsze. Według raportu branżowego liczba firm uczestniczących w projekcie budowlanym wzrosła między 2021 a 2023 rokiem o około 30%. Więcej uczestników oznacza więcej interfejsów i więcej dowodów, które muszą pozostać spójne — właśnie tam, gdzie metody oparte na dokumentach osiągają granice (zobacz także nasz artykuł „Od arkusza do platformy”).

Jak wygląda wczesna, systematyczna analiza wymagań

Z tego wszystkiego wynika konkretny proces pracy na etapie oferty. Zamiast traktować wykaz robót jako arkusz kalkulacyjny, który na końcu wypełnia się cenami, analiza staje się odrębnym, ustrukturyzowanym procesem obejmującym cztery wymiary: wymagania techniczne, dowody, świadczenia podwykonawców i ryzyka.

Takie uporządkowanie można co do zasady odwzorować w każdym arkuszu, o ile konsekwentnie utrzymuje się dyscyplinę. Przy setkach pozycji, dziesiątkach norm i wielu podwykonawcach podejście dokumentowe napotyka jednak te same granice co w innych branżach intensywnie korzystających z przetargów: brak identyfikowalności, niespójne oceny i brak możliwości ponownego wykorzystania wcześniejszych analiz. Wyspecjalizowane platformy, takie jak Tendric działają właśnie w tym miejscu: wymagania przetargowe są rejestrowane w ustrukturyzowany sposób, klasyfikowane, przypisywane właściwym działom i łączone z dowodami, tak aby cztery wymiary pozostawały spójne w całej ofercie.

Poziom dojrzałości można, podobnie jak w innych branżach, rozpatrywać etapami:

1. Excel i Word, bez identyfikowalności między pozycją, dowodem i kalkulacją
2. Oprogramowanie AVA z wymianą GAEB do ustrukturyzowanego przetwarzania wykazów robót
3. Zintegrowana platforma łącząca wymagania techniczne, dowody, podwykonawców i ryzyka oraz zapewniająca ich identyfikowalność
4. Wsparcie AI dla analizy pozycji, rozpoznawania norm i propozycji ocen na podstawie przeszukiwalnej bazy wiedzy (więcej na ten temat w artykule AI w procesie ofertowym)

Tak jak w przemyśle kolejowym, gdzie droga od specyfikacji wymagań do specyfikacji funkcjonalnej przebiega według tych samych kroków, również w budownictwie obowiązuje zasada: bez ustrukturyzowanych danych wsparcie AI nie ma podstaw. Kto znajduje się na poziomie 1, powinien najpierw stworzyć strukturę, zanim zacznie automatyzować.

Wnioski

Rynek budowlany jest duży, lecz znajduje się pod realną presją. Samo budownictwo publiczne w Niemczech ma wolumen około 80 mld euro rocznie. Kosztowne niepowodzenia z przeszłości — od Filharmonii nad Łabą przez BER po Stuttgart 21 — podążają tym samym schematem: wymagania są porządkowane zbyt późno i zbyt niekompletnie. Komisja Reformy wyprowadziła z tego w 2015 roku zasadę „Najpierw planować, potem budować”.

Dla firm budowlanych klucz leży po stronie oferenta. § 7 VOB/A wymaga jednoznacznego i wyczerpującego opisu przedmiotu zamówienia; tam, gdzie go brakuje, powstają ryzyka i roszczenia dodatkowe, którymi można zarządzać tylko wtedy, gdy przetarg zostanie systematycznie przeanalizowany przed podaniem ceny. Wczesne uporządkowanie wymagań technicznych, dowodów kwalifikacji, świadczeń podwykonawców i ryzyk nie jest biurokratycznym dodatkowym nakładem. To różnica między ofertą, która się utrzymuje, a ofertą, która jest kosztownie renegocjowana na placu budowy.

Narzędzia do tego dojrzewają. GAEB dostarcza podstawę danych, BIM i IFC stają się standardem, a platformy takie jak Tendric wprowadzają do przetargów budowlanych ustrukturyzowane przetwarzanie wymagań, które inne branże już znają. Kto wcześnie zbuduje tę strukturę, zdobywa zamówienia i zachowuje kontrolę nad tym, ile będą one ostatecznie kosztować.