Construction et grands projets : pourquoi les entreprises doivent structurer les exigences plus tôt

Introduction

L’Elbphilharmonie devait coûter 77 millions d’euros à la ville de Hambourg et être achevée en 2010. Elle a finalement été inaugurée en janvier 2017, la part de la ville s’élevant au total à environ 789 millions d’euros. L’aéroport BER devait ouvrir en 2011 et coûter environ 2 milliards d’euros ; il est entré en service en 2020, pour un coût publiquement annoncé en dernier lieu d’environ 7,3 milliards d’euros. Stuttgart 21 était chiffré dans l’accord de financement de 2009 à 4,088 milliards d’euros ; Deutsche Bahn évoque désormais plus de 11,4 milliards d’euros.

Ces trois projets sont les symboles les plus connus d’un phénomène, mais ils ne constituent pas des exceptions. Une étude très citée de la Hertie School dirigée par Genia Kostka a examiné 170 grands projets allemands : les 119 déjà achevés ont dépassé leur budget de 73 % en moyenne. Les 141 milliards d’euros prévus sont devenus environ 200 milliards d’euros de dépenses effectives, soit un surcoût d’environ 59 milliards d’euros. Les causes se situent rarement sur le chantier. Elles apparaissent des années auparavant, lorsqu’il faut déterminer à quel point les exigences sont décrites de façon complète et univoque avant que la première pelleteuse ne se mette en marche.

Pour les entreprises de construction qui répondent à des appels d’offres publics et privés de grande envergure, la conséquence est claire : celles qui ne structurent les prescriptions techniques, les preuves, les prestations de sous-traitants et les risques qu’une fois sur le chantier commencent trop tard. Nous abordons ci-dessous la situation du marché, le droit des marchés publics (VOB, VgV, seuils européens), la description des prestations selon le § 7 VOB/A, les preuves d’aptitude, la responsabilité liée aux sous-traitants, les normes et la numérisation avec GAEB et BIM.

Le marché de la construction en chiffres

La construction est l’un des plus grands secteurs d’investissement et traverse actuellement une phase de faiblesse réelle. Le panorama chiffré du secteur allemand de la construction indique pour 2023 un chiffre d’affaires de 162,6 milliards d’euros dans le gros œuvre, soit une hausse nominale de 1,4 %, mais une baisse réelle de 5,2 %, la troisième baisse réelle consécutive. Pour 2024, l’ Office fédéral de la statistique fait état de prises de commandes de 103,5 milliards d’euros dans le gros œuvre. L’écart est notable : le génie civil a progressé de 3,4 % en termes réels pour atteindre 56,3 milliards d’euros, porté par de grandes commandes d’autoroutes, de ponts, de tunnels et d’extension des réseaux, tandis que le bâtiment a reculé de 5,0 % en termes réels, à 47,2 milliards d’euros.

L’indicateur global est le volume de construction, qui comprend aussi la rénovation, la modernisation et la planification. Selon le calcul du volume de construction du DIW , il s’élevait à 565,3 milliards d’euros en 2023, dont 79,0 milliards d’euros (14,0 %) pour la construction publique. L’indicateur économique plus étroit des investissements dans la construction atteignait 487 milliards d’euros en 2023, avec une part publique de 12,1 %. Cibler la construction publique, c’est donc évoluer sur un marché de plus de 80 milliards d’euros par an, entièrement attribué selon le droit des marchés publics.

Cette faiblesse n’est pas un phénomène propre à l’Allemagne. Selon l’ institut ifo , le volume de construction dans la zone EUROCONSTRUCT a diminué de 2,7 % en termes réels en 2024, soit d’environ 4 % au total sur les années 2023 et 2024. Les chercheurs prévoient une lente reprise pour 2025 et 2026 (+1,3 % et +1,8 % respectivement). Les données d’Eurostat confirment ce constat : en moyenne annuelle, la production dans la construction a reculé de 0,9 % dans la zone euro et de 1,3 % dans l’UE en 2024. Dans un marché plus resserré, chaque projet remporté compte davantage et chaque erreur de chiffrage pèse d’autant plus.

Le problème central : les exigences mûrissent trop tard

Le gouvernement fédéral a fait examiner systématiquement les causes des grands projets en échec. La commission de réforme des grands projets de construction , instituée par le ministère fédéral des Transports de l’époque, a présenté son rapport final en 2015. Son principe directeur est : « Planifier d’abord, construire ensuite. » Le constat sous-jacent : en pratique, les coûts et les délais sont souvent fixés de manière contraignante avant que la planification ne soit aboutie. Les marchés sont attribués au soumissionnaire le moins-disant sur la base de descriptions de prestations incomplètes, ce qui entraîne des pertes de qualité, des litiges et des avenants coûteux.

Cette observation rejoint la recherche internationale. Bent Flyvbjerg, qui a marqué le domaine de la recherche sur les mégaprojets, résume son analyse de centaines de projets dans une « loi d’airain » : neuf grands projets sur dix dépassent leur budget.

Source : Flyvbjerg, The Iron Law of Megaprojects

L’ analyse de l’étude Hertiemontre à quel point les dépassements diffèrent selon le type de projet. La moyenne de 73 % est une moyenne par projet ; en valeur agrégée, 141 milliards d’euros prévus font face à environ 200 milliards d’euros effectivement dépensés. Les bâtiments publics se situent plus près de la moyenne, tandis que les projets informatiques et énergétiques la dépassent largement.

Dépassement moyen des coûts par type de projet. Source : Hertie School / Genia Kostka (2015).

Le dénominateur commun est rarement une défaillance artisanale. Il s’agit d’une base d’exigences qui n’était pas encore fiable au moment de l’attribution. Pour une entreprise de construction soumissionnaire, cela signifie deux choses : une description de prestations lacunaire est un risque qu’il faut identifier et intégrer au prix, et la qualité de l’analyse de l’appel d’offres détermine si le prix tiendra finalement.

L’architecture des marchés publics : VOB, VgV et principe de cascade

Les marchés publics de construction ne font pas l’objet de négociations libres, mais relèvent d’un ensemble de règles à plusieurs niveaux. Au centre se trouve la VOB, le règlement allemand sur la passation et les contrats de travaux, qui comprend trois parties :

• VOB/A régit la passation, c’est-à-dire la manière dont le pouvoir adjudicateur public lance l’appel d’offres et attribue le marché.
• VOB/B régit les conditions contractuelles d’exécution, de la réception aux déclarations d’empêchement jusqu’aux célèbres avenants prévus au § 2.
• VOB/C contient les conditions techniques générales contractuelles (ATV), publiées sous forme de normes DIN, de la norme générale DIN 18299 aux normes spécifiques aux corps de métier DIN 18300 (travaux de terrassement) à DIN 18459 (travaux de démolition et de déconstruction).

Au-dessus de la VOB se trouvent le droit de l’UE et le droit fédéral. Le principe de cascade décrit l’ordre de priorité : les directives européennes, puis le GWB (loi contre les restrictions de concurrence, partie 4), puis la VgV (ordonnance relative aux marchés publics), qui renvoie elle-même à la VOB/A pour les travaux. Le droit supérieur prévaut sur le droit inférieur, comme dans une cascade.

La procédure applicable dépend de la valeur du marché. Au-dessus du seuil européen, l’appel d’offres doit être publié à l’échelle européenne conformément au GWB et à la VgV (pour les travaux : section 2 de la VOB/A, « UE ») ; au-dessous, les règles nationales s’appliquent (section 1 de la VOB/A ou UVgO). Les seuils sont ajustés tous les deux ans. Depuis le 1er janvier 2026, le seuil pour les marchés de travaux est de 5 404 000 euros hors taxes (contre 5 538 000 euros en 2024/2025), tandis que les fournitures et services sont soumis à des seuils de 140 000 à 216 000 euros selon le pouvoir adjudicateur. Pour les grands projets, le régime au-dessus des seuils est la norme, avec une publication européenne et un ensemble de soumissionnaires proportionnellement large.

§ 7 VOB/A : une description des prestations claire et exhaustive

La description des prestations est la partie la plus importante de tout appel d’offres de travaux. Le § 7 VOB/A énonce un principe structurant pour l’ensemble du secteur :

Source : § 7 VOB/A, vergabevorschriften.de

La VOB prévoit deux manières de décrire cette prestation. Dans la description des prestations avec bordereau de prix (§ 7b) , le pouvoir adjudicateur décompose la prestation en postes décrits séparément et chiffrables : c’est l’appel d’offres classique et détaillé. Dans la description des prestations avec programme fonctionnel (§ 7c), le pouvoir adjudicateur ne définit que l’objectif et laisse au soumissionnaire la solution, par exemple dans les marchés clé en main. Les deux variantes exigent la même clarté, mais déplacent plus ou moins fortement le travail de structuration vers le soumissionnaire.

Les conséquences d’une description qui ne satisfait pas à cette exigence sont clarifiées sur le plan juridique. Selon un principe issu d’un arrêt de la Cour fédérale de justice de 2013 (VII ZR 227/11) , les imprécisions de la description des prestations sont à la charge du pouvoir adjudicateur public. Le soumissionnaire n’est pas tenu de contester toute ambiguïté avant de remettre son offre. C’est le mécanisme économique qui explique de nombreux avenants : chaque poste imprécis devient une demande ultérieure que l’entreprise de construction peut faire valoir et que le pouvoir adjudicateur supporte.

Preuves et aptitude : qui peut réellement soumissionner ?

Avant qu’une offre ne soit évaluée sur le fond, le soumissionnaire doit démontrer son aptitude. Le GWB exige au § 122que les marchés ne soient attribués qu’à des « entreprises compétentes et capables (aptes) ». L’aptitude est limitée à trois domaines : l’autorisation et la capacité d’exercer la profession, la capacité économique et financière, ainsi que la capacité technique et professionnelle. Cette division en trois reflète l’article 58 de la directive européenne 2014/24/UE sur les marchés publics ; pour les travaux, elle est précisée au § 6a UE VOB/A.

Afin que les entreprises n’aient pas à fournir de nouveau les mêmes preuves pour chaque appel d’offres, il existe la préqualification. L’ association pour la préqualification des entreprises de construction tient le registre officiel (PQ-VOB), dans lequel les entreprises démontrent à l’avance leur aptitude une fois par an et l’attestent par un numéro d’enregistrement. L’association chiffre ainsi le bénéfice : les coûts annuels de la préqualification correspondent approximativement au triple de l’effort d’une procédure de preuve unique ; elle est donc rentable dès quelques appels d’offres par an.

Sous-traitants : la chaîne de prestations comme risque

Presque aucun grand projet n’est construit par une seule entreprise. Les statistiques sur la sous-traitance montrent à quel point le secteur s’appuie sur la délégation : dans les grandes entreprises (500 salariés ou plus), la part de sous-traitance s’élevait à 43 % en 2021 et à 41 % en 2022 ; dans le bâtiment, la propension à déléguer était la plus forte en 2022, à 45 %. Comme dans la chaîne d’approvisionnement industrielle d’autres secteurs, chaque sous-traitant multiplie le nombre d’exigences et de preuves à coordonner.

Sur le plan juridique, cette chaîne comporte des risques considérables pour le titulaire principal. Celui qui utilise les capacités d’autres entreprises, par exemple pour une référence requise, se place dans le cadre de la mise à disposition des capacités (§ 47 VgV), et pour les travaux s’applique en outre le § 6d UE VOB/A: une entreprise ne peut se prévaloir de la capacité professionnelle d’une autre entreprise que si celle-ci exécute effectivement les travaux concernés.

S’ajoute la responsabilité de l’entrepreneur général. En vertu du § 14 AEntG , un entrepreneur répond du versement du salaire minimum par ses sous-traitants « comme une caution ayant renoncé au bénéfice de discussion », donc comme une caution solidaire. En parallèle, le § 28e al. 3a SGB IV impose une responsabilité pour les cotisations de sécurité sociale des entreprises de construction mandatées. L’attribution à des sous-traitants n’est donc pas uniquement une tâche de coordination. Elle comporte un risque de responsabilité direct, qui commence dès la sélection et la documentation au stade de l’offre.

Normes et prescriptions techniques : Eurocodes, VOB/C et HOAI

Chaque poste d’un bordereau de prix renvoie à des normes techniques, généralement plusieurs. Le dimensionnement structurel suit les Eurocodes, dix normes européennes allant de l’EN 1990 (bases du calcul des structures) à l’EN 1992 (béton), à l’EN 1993 (construction métallique) et à l’EN 1999 (aluminium), qui s’appliquent dans toute l’UE et sont mises en œuvre au niveau national avec leur propre annexe (en Allemagne sous la forme DIN EN 199x). L’exécution technique est régie par les normes ATV de la VOB/C, tandis que la structure des honoraires de planification est régie par la HOAI avec ses neuf phases de prestation, de la détermination des principes (phase 1) au suivi de l’ouvrage (phase 9).

Le nombre de ces normes est important. Parmi les plus de 30 000 normes DIN , environ 3 900 sont pertinentes pour la construction. Un seul bâtiment résidentiel peut en concerner plusieurs centaines. Pour le responsable de l’offre, cela implique la même tâche que dans tout secteur à forte intensité normative : chaque prescription technique doit être identifiée, rattachée à la bonne norme et à la bonne version, puis vérifiée quant à sa faisabilité avant qu’un prix fiable puisse être établi.

Numérisation : GAEB, AVA et l’obligation BIM

Le secteur de la construction n’échange plus depuis longtemps les données d’appel d’offres uniquement en PDF. Le Comité commun pour l’électronique dans la construction (GAEB), rattaché à l’Office fédéral de la construction et de l’aménagement du territoire, maintient avec l’échange de données GAEB (GAEB DA XML, actuellement version 3.3) un format ouvert pour l’échange sans perte de bordereaux de prix entre concepteurs, logiciels AVA et soumissionnaires. Il couvre l’ensemble du processus en phases clairement distinctes : du bordereau de prix (X81) à l’invitation à soumissionner (X83) et à la remise de l’offre (X84), jusqu’à l’attribution (X86). GAEB fournit ainsi la base de données structurée dont l’automatisation a besoin, à l’image des formats d’échange de données d’exigences dans d’autres industries.

Ces données sont traitées dans des logiciels AVA (appel d’offres, passation, décompte), qui couvrent les phases HOAI 6 à 8. L’étape suivante est le Building Information Modeling (BIM). Avec le plan par étapes pour la conception et la construction numériques , le ministère fédéral des Transports a fixé en 2015 que le niveau de prestation BIM 1 devait être appliqué à partir de 2020 aux nouveaux projets relevant de sa compétence, c’est-à-dire aux infrastructures de transport. Le plan directeur BIM pour les routes fédérales fait du BIM le processus standard de la construction des routes fédérales à partir de 2026.

Un regard sur les parties prenantes montre que la structuration ne devient pas plus simple. Selon un rapport sectoriel , le nombre d’entreprises impliquées dans un projet de construction a augmenté d’environ 30 % entre 2021 et 2023. Davantage d’intervenants signifient davantage d’interfaces et de preuves à maintenir de façon cohérente, précisément là où les processus fondés sur les documents atteignent leurs limites (voir aussi notre article « Du tableau à la plateforme »).

À quoi ressemble une analyse précoce et systématique des exigences

Il en résulte un déroulement concret pour la phase d’offre. Au lieu de traiter le bordereau de prix comme une simple feuille de chiffrage à compléter de prix à la fin, l’analyse devient un processus structuré à part entière, couvrant quatre dimensions : les prescriptions techniques, les preuves, les prestations de sous-traitants et les risques.

Cette structuration peut en principe être représentée dans n’importe quel tableau, à condition de maintenir la discipline avec constance. Avec des centaines de postes, des dizaines de normes et plusieurs sous-traitants, l’approche fondée sur les documents rencontre toutefois les mêmes limites que dans d’autres secteurs à forte intensité d’appels d’offres : absence de traçabilité, évaluations incohérentes et impossibilité de réutiliser des analyses antérieures. Des plateformes spécialisées comme Tendric interviennent précisément ici : les exigences de l’appel d’offres sont saisies de manière structurée, classifiées, affectées aux services spécialisés compétents et reliées aux preuves, afin que les quatre dimensions restent cohérentes tout au long de l’offre.

Le niveau de maturité peut, comme dans d’autres industries, être envisagé par étapes :

1. Excel et Word, sans traçabilité entre poste, preuve et chiffrage
2. Logiciel AVA avec échange GAEB pour le traitement structuré des bordereaux de prix
3. Plateforme intégrée reliant prescriptions techniques, preuves, sous-traitants et risques, et assurant leur traçabilité
4. Assistance par IA pour l’analyse des postes, la détection des normes et les propositions d’évaluation sur la base d’une base de connaissances interrogeable (pour en savoir plus, voir l’article L’IA dans le processus d’offre)

Comme dans l’industrie ferroviaire, où le passage du cahier des charges au cahier de spécifications suit les mêmes étapes, le même principe s’applique à la construction : sans données structurées, l’assistance par IA n’a pas de fondement. Toute entreprise au niveau 1 doit d’abord créer cette structure avant d’automatiser.

Conclusion

Le marché de la construction est vaste, mais soumis à une pression réelle. En Allemagne seulement, la construction publique représente un volume d’environ 80 milliards d’euros par an. Les coûteux échecs du passé, de l’Elbphilharmonie au BER en passant par Stuttgart 21, suivent le même schéma : les exigences sont structurées trop tard et de manière trop incomplète. La commission de réforme en a tiré en 2015 le principe « Planifier d’abord, construire ensuite ».

Pour les entreprises de construction, le levier se trouve du côté du soumissionnaire. Le § 7 VOB/A exige une description claire et exhaustive des prestations ; là où ce n’est pas le cas, des risques et des avenants apparaissent. Ils ne peuvent être maîtrisés que si l’appel d’offres est analysé systématiquement avant de proposer un prix. Structurer tôt les prescriptions techniques, les preuves d’aptitude, les prestations de sous-traitants et les risques n’est pas une charge administrative supplémentaire. C’est la différence entre une offre qui tient et une offre qui fera l’objet de coûteuses renégociations sur le chantier.

Les outils mûrissent. GAEB fournit la base de données, BIM et IFC deviennent des standards, et des plateformes comme Tendric introduisent dans les appels d’offres de construction le traitement structuré des exigences que d’autres industries connaissent déjà. Ceux qui construisent cette structure tôt remportent des marchés et gardent le contrôle de leur coût final.